Gouvernance des données à l'échelle de l'organisation

Constatations

Le deuxième atelier sur la gouvernance des données de Nord Ouvert a fait ressortir plusieurs constatations clés concernant des problèmes fréquemment observés dans l’ensemble de notre réseau d’administrations locales. Le présent billet de blogue démontrera que les difficultés liées à l’harmonisation interne, à la mise en place d’un leadership efficace et à la détermination de stratégies de mise en œuvre efficaces et appropriées peuvent être résolues.

À la lumière des conversations tenues pendant l’atelier et grâce à nos collaborations régulières avec des administrations locales au sujet de la gouvernance des données et des stratégies numériques, nous avons fait ressortir trois stratégies qui sont au cœur de la plupart des projets de gouvernance couronnés de succès.

Un solide projet de base pouvant servir de point central aux efforts de résolution des problèmes liés à la gouvernance des données dans l’organisation. Les programmes de données ouvertes, comme ceux du Cap ou de Montréal, en sont les exemples les plus fréquents, mais on mentionne aussi régulièrement les recensements des données et la qualité des données. De tels projets représentent une occasion concrète de faire l’expérience de l’importance de la gouvernance des données, de mettre au point des structures de gouvernance adéquates et d’améliorer la capacité et la littératie numériques au moyen d’une intervention directe.

Une mobilisation des intervenants internes qui associe une analyse de la maturité numérique et des écarts numériques à une évaluation en profondeur des besoins des personnes et des unités opérationnelles. Comme nous l’avons constaté à Montréal et à Toronto, il ne s’agit pas que d’un simple exercice de collecte de données. C’est surtout une belle occasion de mobilisation et de collaboration pour les intervenants de l’ensemble de l’organisme. Comme l’a fait ressortir le cas d’Edmonton, la collaboration est cruciale à la réussite du plan de mise en œuvre de la gouvernance des données à l’échelle de l’organisation.

Une stratégie numérique axée sur une combinaison synergique d’éléments tactiques et de principes directeurs. Le Cap, par exemple, a articulé sa stratégie numérique autour du recours aux données pour la prise de meilleures décisions, réalisant une série de projets tout au long de la pandémie. Ces projets concrets ont servi de base pour obtenir l’appui nécessaire au développement plus poussé de la gouvernance des données à l’échelle de l’organisation. De leurs fructueux efforts tactiques, Montréal et Toronto ont tiré une charte ou des cadres numériques qui servent désormais à harmoniser leurs plateformes pour approfondir leur travail sur les données maîtres, l’architecture de données, les flux de données, et d’autres projets de traitement moderne des données.

La gouvernance des données pour les administrations locales

Le 15 mars 2023, le Réseau de solutions pour les communautés de Nord Ouvert a tenu son premier atelier sur la gouvernance des données pour les administrations locales. L’atelier visait à rendre possible une discussion tous azimuts entre les membres afin de connaître leurs approches, leurs besoins et leurs obstacles sur le plan de la gouvernance des données, pour ensuite initier une série d’ateliers en soutien à leurs projets.

L’atelier était dirigé par deux partenaires de Nord Ouvert en matière de gouvernance de données, la Cities Coalition for Digital Rights et Open and Agile Smart Cities. Avant le début de la discussion entre les participants au sujet de leurs efforts liés à la gouvernance des données, ces deux partenaires ont souligné l’importance d’une approche de la gouvernance fondée sur les droits et l’importance des normes numériques. Les présentations, combinées aux conversations approfondies avec la communauté de pratique qui ont suivi, ont permis de dégager diverses conclusions. Les conclusions détaillées sont présentées dans le billet de blogue (en anglais) publié après l’atelier.

Ces conclusions ont également encouragé certains participants à communiquer avec nous pour s’informer au sujet des pratiques exemplaires en perfectionnement de la gouvernance des données à l’échelle de l’organisation dans les administrations locales.

C’est pourquoi nous avons décidé de mettre en commun notre expertise pancanadienne et celle d’administrations locales de premier plan à l’occasion d’un deuxième atelier sur la gouvernance des données. Nous avons donc invité des villes partenaires ayant connu du succès sur ce plan à faire part de leur expérience et à participer à une autre discussion avec les membres de notre communauté de pratique.

Le 3 août 2023, nous avons tenu ce deuxième atelier avec des conférenciers du Cap, de Montréal, de Toronto et d’Edmonton. Chaque conférencier a dressé un portrait détaillé de la manière dont son organisation avait entrepris des réformes complètes en matière de gouvernance des données, des conférences complétées par une période de questions d’une heure. L’ensemble de l’atelier a été une source incroyable d’apprentissages, de pratiques exemplaires et d’excellentes propositions d’approches dans ce domaine. L’enregistrement et la transcription de l’atelier sont disponibles en ligne. Cela dit, dans le présent billet de blogue, nous tenons à mettre en lumière les solutions ayant émergé du deuxième atelier qui permettent de faire face aux défis soulevés lors de l’atelier précédent.

Défis et solutions

Le premier atelier a fait ressortir trois grands défis auxquels sont confrontées les municipalités, à savoir :

comment mettre en place le leadership d’un projet,
comment établir une harmonisation entre les intervenants,
comment élaborer une stratégie de mise en œuvre qui intègre des pratiques exemplaires actuelles et une maturité tournée vers l’avenir.

Bon nombre de solutions élaborées par les organisations répondaient simultanément à deux ou trois de ces défis. Afin de bien mettre en évidence ce genre de synergie, nous présenterons les approches par organisation plutôt que par problème (comme nous l’avions fait plus haut).

Le Cap

Le Cap a entamé sa transformation numérique en 2002 en passant de manière concertée à un système SAP centralisé de planification des ressources (ERP). Cette transition a jeté les bases de nombreux projets clés subséquents. Selon Hugh Cole, cela dit, la mise en œuvre d’un programme de données ouvertes a constitué un tournant. Cette centralisation des systèmes, et des données qui en sont le cœur, a mené de manière concrète à une stratégie numérique permettant d’harmoniser les intervenants autour de la valeur des données en tant qu’atout municipal.

La première mouture interne de cette stratégie a été mise en place un an avant la pandémie de COVID-19. La ville a choisi de démontrer la validité de son approche (et donc de renforcer l’harmonisation) au moyen de scénarios d’utilisation clairs mettant à profit les données pour soutenir efficacement ses activités pendant la pandémie. En conjuguant stratégie et faisabilité, elle a été capable d’harmoniser les intervenants autour de sa stratégie.

En même temps, la ville cherche à institutionnaliser un comité voué à la gouvernance des données. Jusqu’ici, elle a eu la chance de bénéficier du soutien d’administrateurs généraux dans le cadre de ses projets de transformation numérique, mais une grande partie du travail a été effectué en plus des autres tâches de chacun, si bien qu’il est désormais nécessaire que la ville se dote d’un comité axé sur la gouvernance des données, y compris d’administrateurs généraux pour l’orientation, la mise en œuvre et la résolution des différends.

Edmonton

Wojciech Kujawa a expliqué que son équipe à la Ville d’Edmonton a eu recours à une stratégie de mise en œuvre claire en matière de gouvernance des données à l’échelle de l’organisation. Cette stratégie était fondée sur la détermination systématique de la valeur ajoutée de la gouvernance des données, et la quête constante de collaboration avec les unités opérationnelles pour rendre possible d’autres projets.

Pour ce faire, M. Kujawa et son équipe ont commencé par évaluer la maturité de la ville sur le plan de la gouvernance des données afin de pouvoir déterminer où cibler leurs efforts. Il est parti du principe que les gens sont occupés, si bien que la gouvernance des données n’est pas une priorité à leurs yeux; il est donc important d’en montrer la valeur ajoutée, de montrer directement les améliorations qui en découlent.

Dans la foulée, l’évaluation de la maturité a mis en évidence le fait que plusieurs postes à la ville touchaient déjà à la gouvernance des données, mais n’étaient pas perçus comme tels. Ainsi, en plus de clarifier la valeur ajoutée de la gouvernance des données, l’équipe de M. Kujawa a également mis en œuvre une stratégie étroitement collaborative de gouvernance des données dont les objectifs étaient les suivants :

faire participer directement les titulaires des postes susmentionnés au développement de la gouvernance des données par l’intermédiaire d’un groupe de travail et d’un comité directeur auquel il serait subordonné (voir image 1),
réorganiser les rôles de manière à conceptualiser clairement le fait qu’ils incluent des tâches liées à la gouvernance des données. La stratégie à deux volets a permis une excellente harmonisation au sein de l’organisation et a récemment permis de finaliser le cadre de gouvernance des données autour duquel s’articule la structure de l’organisation.

Cette approche était avant tout axée sur la stratégie et l’harmonisation, mais l’accent mis sur la collaboration et la valeur ajoutée est également source d’apprentissages intéressants en matière de leadership. Pour l’équipe de M. Kujawa, la continuité du leadership dans les groupes de travail et le comité favorise la collaboration et la préservation de l’harmonisation. L’ajout d’un poste de cadre, comme un directeur des données, nuirait en fait à la cohésion et au processus, particulièrement pour une ville de petite ou moyenne taille.

Toronto

Le cas de la Ville de Toronto est particulièrement instructif pour plusieurs raisons. Comme l’a fait remarquer Nabeel Ahmed, Toronto est indéniablement une grande ville dotée de nombreuses unités opérationnelles, comptant chacune un grand nombre d’employés, ainsi que des infrastructures, pratiques et cultures bien établies dans leurs portefeuilles. Par ailleurs, Toronto a noué une collaboration très révélatrice avec Sidewalk Labs, une filiale de Google, laquelle a donné lieu à une soumission pluriannuelle très controversée visant à réaménager une section de la ville « à partir d’Internet », selon Sidewalk Labs. Cette saga aux multiples répercussions a été documentée en détail. En ce qui concerne la gouvernance des données, ce partenariat a entraîné la création d’un cadre stratégique en matière d’infrastructures numériques qui fait de la gouvernance des données le cœur de la transformation numérique de la ville.

Aux fins de l’atelier sur la gouvernance des données et de la série de billets de blogue, l’expérience de Toronto est instructive non seulement car elle porte sur la crise qui a mené les dirigeants à investir dans un réel cadre de gouvernance des données, mais aussi en raison de la différence entre les approches adoptées pour concevoir le nouveau cadre et pour concevoir l’ancien cadre. Selon M. Ahmed, des tentatives précédentes pour mettre au point un tel cadre s’étaient embourbées, par manque d’harmonisation. Pour parvenir à cette version aboutie, l’équipe ne s’est pas uniquement fiée à l’élan venant des échelons supérieurs. Elle a mené des évaluations complètes de la maturité à l’interne, une analyse des écarts, une mobilisation interne au moyen de questionnaires, des évaluations des besoins en personnel et des analyses de ce qui se fait ailleurs. Cette approche a permis une bonne harmonisation interne, notamment concernant la question de la qualité des données, ce qui, conjugué au soutien de la direction, a permis l’élaboration du cadre.

À présent, l’équipe se base sur cette stratégie pour en élaborer une autre qui se penche des aspects techniques, mais essentiels, liés à la gestion de données, comme les données maîtres, la qualité des données, les métadonnées et les normes, et qui les intègre à un plan pluriannuel (de 3 à 5 ans) tout en soutenant les unités organisationnelles et en répondant à leurs besoins immédiats.

Montréal

L’approche de Montréal en matière de perfectionnement de la gouvernance des données à l’échelle de l’organisation est similaire à celle des trois autres villes sur certains points, mais, comme les autres, elle est également unique à certains égards. En 2020, Montréal a lancé son plan stratégique sur 10 ans, dans lequel les données et les technologies numériques jouent clairement un rôle central. Toutefois, comme l’a expliqué Miranda Sculthorpe, l’information permettant une telle entreprise repose sur des années d’expérience découlant de l’élaboration d’un programme de données ouvertes pour la ville. En recensant et en cataloguant les données, en résolvant les problèmes liés à la qualité des données, et en se penchant sur les autres aspects essentiels à la gestion de données d’un programme de données ouvertes efficace, la ville a pu bien comprendre l’importance des données, et l’importance d’étendre la gouvernance des données de la fin du cycle de vie des données, qui concerne les programmes de données ouvertes, à l’ensemble de ce cycle. Cette dernière réalisation a servi de base pour envisager une stratégie à grande échelle.

Cette stratégie a directement amené la ville à voir le caractère indispensable d’un cadre clair de gouvernance des données. Elle a articulé sa directive en matière de gouvernance des données autour des trois fonctions essentielles que sont la propriété des données, les principes directeurs et les rôles et responsabilités. En effet, l’approche de gouvernance des données de Montréal repose sur la mise en place de rôles et de responsabilités fonctionnels. La structure de l’organisation est décrite dans l’image ci-dessous.

Comme on le voit, l’approche montréalaise prévoit une répartition précise des rôles et responsabilités, tant dans les unités organisationnelles que pour les personnes participant aux efforts en matière de gouvernance des données dans l’ensemble de la municipalité. Toutefois, comme l’a expliqué M^me Sculthorpe, l’approche ne consistait pas simplement en une stratégie de leadership descendante en matière d’harmonisation, mais intégrait une forte mobilisation des intervenants internes ainsi que la gestion du changement. Dans le cadre de l’élaboration et de la mise en œuvre de la directive, l’équipe a collaboré étroitement avec les unités organisationnelles pour bien comprendre leurs besoins et (avec l’aide d’experts en gestion du changement et en conception centrée sur la personne) pour veiller à ce que les politiques, les procédures et les ressources soient accessibles, compréhensibles et adaptées à ces besoins.

Analyse

Dans chacun des quatre cas ci-dessus, les villes ont adopté une combinaison différente d’approches centrées autour de l’harmonisation, du leadership et de la stratégie numérique. Néanmoins, tous les cas montrent que ces éléments sont tous essentiels et devraient être articulés autour de projets de gouvernance des données clairs, tangibles et visiblement utiles, puis mis à l’échelle. Le principe visant à commencer petit puis à procéder à une mise à l’échelle est bien établi dans le domaine de la transformation numérique des administrations gouvernementales, mais savoir déterminer où commencer est la clé pour une gouvernance des données réussie et une mise à l’échelle durable. Ces quatre cas, et nos collaborations régulières avec des collectivités et des administrations locales partout au Canada, démontrent que, bien qu’il n’existe aucune recette magique, certains facteurs reviennent constamment :

Un solide projet de base pouvant servir de point central aux efforts de résolution des problèmes liés à la gouvernance des données dans l’organisation. Les programmes de données ouvertes, comme ceux du Cap ou de Montréal, en sont les exemples les plus fréquents, mais on mentionne aussi régulièrement les recensements des données et la qualité des données. De tels projets représentent une occasion concrète de faire l’expérience de l’importance de la gouvernance des données, de mettre au point des structures de gouvernance adéquates et d’améliorer la capacité et la littératie numériques au moyen d’une intervention directe.

Une mobilisation des intervenants internes qui associe une analyse de la maturité numérique et des écarts numériques à une évaluation en profondeur des besoins des personnes et des unités opérationnelles. Comme nous l’avons constaté à Montréal et à Toronto, il ne s’agit pas que d’un simple exercice de collecte de données. C’est surtout une belle occasion de mobilisation et de collaboration pour les intervenants de l’ensemble de l’organisme. Comme l’a fait ressortir le cas d’Edmonton, la collaboration est cruciale à la réussite du plan de mise en œuvre de la gouvernance des données à l’échelle de l’organisation.

Une stratégie numérique axée sur une combinaison synergique d’éléments tactiques et de principes directeurs. Le Cap, par exemple, a articulé sa stratégie numérique autour du recours aux données pour la prise de meilleures décisions, réalisant une série de projets tout au long de la pandémie. Ces projets concrets ont servi de base pour obtenir l’appui nécessaire au développement plus poussé de la gouvernance des données à l’échelle de l’organisation. De leurs fructueux efforts tactiques, Montréal et Toronto ont tiré une charte ou des cadres numériques qui servent désormais à harmoniser leurs plateformes pour approfondir leur travail sur les données maîtres, l’architecture de données, les flux de données, et d’autres projets de traitement moderne des données.

Ces trois aspects sont solidement ancrés dans l’approche de la gouvernance des données de Nord Ouvert. Ils sont la pierre angulaire de nos outils et de nos processus. Que ce soit pour des projets avec de grandes villes, comme Montréal, ou avec de petites villes dans tout le pays, cette approche a été bénéfique pour notre organisation comme pour nos clients. Inspirés par la conversation actuelle au sujet de la possibilité d’utiliser les données synthétiques pour améliorer la confidentialité, nous allons conclure ce billet de blogue par une étude synthétique de cas. Elle est constituée d’un amalgame fictif de projets sur lesquels nous avons travaillé qui démontre l’importance des conclusions énoncées précédemment.

Harfield (Ontario)

Dans le cas de Harfield, en Ontario, la ville a approché Nord Ouvert pour obtenir de l’aide afin de faire avancer ses objectifs en matière de gouvernance des données. Après la pandémie, les dirigeants de Harfield ont pris conscience de la nécessité d’accroître les capacités numériques de la ville afin de pouvoir offrir les services numériques réclamés par les résidents. … Mais ils ne savaient pas par où commencer. La pandémie a mis en évidence l’importance du passage à la prestation de services en ligne ainsi que les changements technologiques, organisationnels, culturels et processuels profonds et complexes nécessaires à une telle transition.

La ville a donc fait appel à Nord Ouvert, qui a animé des ateliers avec plusieurs unités organisationnelles représentantes. Ces ateliers ont permis aux unités de bien définir les problèmes… et les possibilités. Avec l’aide de Nord Ouvert, le personnel de la Ville a pu clairement comprendre les avantages d’une stratégie de gouvernance des données à l’échelle de l’organisation pour favoriser l’offre de services numériques aux résidents. Grâce aux ateliers, le personnel de la ville et Nord Ouvert ont déterminé que la première étape de l’élaboration de la stratégie était d’évaluer la maturité en matière de gouvernance des données et les besoins connexes dans l’ensemble des unités organisationnelles de la ville afin de définir les préoccupations et les possibilités.

Le défi central mis en lumière par l’évaluation était le manque de clarté pour les membres du personnel concernant l’emplacement et la modalité du stockage de données ainsi que les modalités d’accès et d’utilisation des données. Pour relever ce défi, la stratégie inclurait un processus double conjuguant le perfectionnement des rôles et responsabilités liés à la gouvernance des données et le renforcement des capacités internes grâce à la valeur et à l’utilité de la gouvernance des données. Adopter cette approche permettrait que l’harmonisation et le soutien au sein de l’organisation se construisent en même temps que les structures de gouvernance. Ainsi, il est possible non seulement de fournir le soutien nécessaire en matière de stockage de données pour le projet initial de gouvernance des données, mais aussi de poser une base solide pour des projets futurs.

Après avoir déterminé le projet central, à savoir l’élaboration d’un plan de recensement et de stockage des données, Nord Ouvert et l’équipe initiale ont réuni un groupe de travail sur la gouvernance des données. Ce groupe de travail a nommé des administrateurs de données dans chaque unité organisationnelle et les a fait participer à une série d’ateliers visant à approfondir leurs connaissances et à améliorer leurs capacités, notamment concernant le recensement des données, ainsi qu’à définir leur rôle en matière de bonne gouvernance des données en général.

Au cours des mois suivants, Nord Ouvert a poursuivi sa collaboration étroite avec le groupe de travail afin de résoudre les problèmes au fur et à mesure qu’ils se présentaient, d’aider à la prise de décisions sur l’inclusion des ensembles de données dans le recensement, la confidentialité, l’évaluation de la sensibilité d’ensembles de données, l’architecture de données, les métadonnées et les questions liées à la qualité, ainsi que d’affiner les rôles et responsabilités au sein de la structure de gouvernance. À la fin du processus de collaboration avec Nord Ouvert, le personnel de Harfield se sentait compétent et motivé à l’idée de s’attaquer à de grands projets de gouvernance des données, et envisageait déjà un projet d’entrepôt de données.